¿Es útil el concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo de la OCDE para interpretar los flujos actuales de Cooperación Sur-Sur?

La reemergencia de la Cooperación Sur-Sur (CSS) en la última década ha introducido nuevos desafíos al concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), cuya definición fue adoptada en 1969 por el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Los casos de China y de Venezuela son ilustrativos para dar cuenta de que la dinámica actual de la CSS asume variantes que exceden al campo delimitado por la AOD. Esta brecha entre el nivel empírico y el nivel conceptual debería ser tenida en cuenta a la hora de elaborar definiciones operativas sobre la CSS.

1. La evolución del concepto de AOD y sus insuficiencias

Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta la actualidad, la discusión teórica sobre la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID) ha sido protagonizada por los países del denominado grupo de “grandes donantes” (Big Donors Group). Un somero repaso por la historia del concepto de AOD, desarrollado en el marco del CAD/OCDE desde su creación en 1961, nos permite apreciar la naturalidad con que estos enfoques han elaborado un sistema de lenguaje basándose en la oferta de Cooperación Norte-Sur.

De acuerdo a lo que refleja una publicación preparada por Helmut Führer para el CAD/OCDE (”A History of the Development Assistance Committee and the Development Cooperation Directorate in Dates, Names And Figures“), desde 1969 el pilar de dicho lenguaje ha sido el concepto de AOD, que aquí reproducimos:

“la AOD consiste en flujos de financiamiento oficial a los países desarrollados o a las instituciones multilaterales por parte de las agencias oficiales, incluyendo a los gobiernos estatales y locales, o para sus agencias ejecutivas, cuando cada una de las transacciones cumpla los siguientes requisitos: a) sea administrado con la promoción del desarrollo económico y social de los países en desarrollo como objetivo principal, b) tenga carácter concesional y c) contenga un elemento subvencionado (grant element) de al menos el 25 por ciento (calculado con una tasa de descuento del 10 por ciento y no reembolsable por el país receptor)”.

De esas condiciones sine qua non se desprende que la AOD puede asumir dos formas convencionales: las subvenciones (grants) o los préstamos concesionales (concesional loans). Sin embargo, como nos relataba el escritor español Camilo José Cela en una de sus novelas: “a muchos años de un suceso, el suceso ya es otro”. El sentido original de aquella definición, que aún se mantiene fiel y vigente en el Glosario de Términos de la OCDE, ha sido superado por la fuerza de la realidad empírica. Una buena parte de las formas que asume la cooperación actual no se ajusta de modo fidedigno a esos parámetros establecidos en 1969. El resurgimiento de la CSS en los últimos años refleja también esa tendencia.

2. La CSS y dos casos ilustrativos

No puede dudarse de que la CSS ocupa hoy un lugar destacado como herramienta para la construcción de capacidades en países en desarrollo, sin embargo las distintas variantes que asume dicha modalidad no necesariamente coinciden con los causes convencionales de lo que se entiende por AOD.

Para dar crédito de esa afirmación, aquí tomaremos dos ejemplos que nos permiten ilustrar las modalidades no tradicionales que adoptan las ofertas de CSS.

Un primer caso es el de China y sus variantes de cooperación. Según el estudio “China Foreign Aid Activities in Africa, Latin America and Southeast Asia” (2009), de un volumen total estimado en U$S 25 mil millones (2007), la oferta de CSS china sólo contabiliza un componente subvencionado del 2%. Es decir que, de aplicarse la medición de OCDE, China contaría con una pequeña porción de AOD. Asimismo, de ese total un 29% se trata de Inversiones Patrocinadas por el Gobierno (Governement-Sponsored Investments: GSIs). De acuerdo con dicho estudio, pese a que se trata de inversiones y no de un paquete de asistencia tradicional, las GSI deberían ser contabilizadas como cooperación, en lugar de ser consideradas como Inversión Extranjera Directa (IED), debido al carácter particular y a las motivaciones especiales que guían a esas inversiones, pues: (i) son aseguradas por acuerdos bilaterales oficiales muy favorables a los países receptores, (ii) no imponen reales riesgos financieros para las empresas chinas del Estado involucradas, (iii) no generan una apropiación de los resultados por parte de China y (iv) tienen un elevado coste económico y un valor para áreas vitales del desarrollo de un país.

Un segundo ejemplo es el de Venezuela y sus Acuerdos de Suministro Energético (ASEs). Desplegados en América Latina y el Caribe a través de iniciativas como Petroamérica, Petrocaribe, Petrosur y Petroandina, el objetivo de los mismos es ofrecer créditos que, si bien no podrían catalogarse como AOD, contienen condiciones de pago favorables para los países en desarrollo y tasas de intereses inferiores a las del mercado internacional. En ese sentido, y según el II Informe de Cooperación Sur-Sur de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB, 2008), esta modalidad le ha permitido a Venezuela proveer suministro estable de petróleo financiado en términos concesionales y apoyar proyectos de desarrollo en más de 22 países.

En resumidas palabras, China mediante las Government-Sponsored Investments (GSI) y Venezuela a través de los Acuerdos de Suministro Energético (ASE) aportan dos ejemplos ilustrativos que dan cuenta de una brecha existente entre la realidad de la Cooperación Internacional al Desarrollo, que asume variantes y formas no tradicionales, y el campo conceptual promovido por el CAD/OCDE, que se mantiene obsoleto para interpretar la complejidad de dicho fenómeno.

Así las cosas, a nuestro interrogante inicial acerca de si es útil el concepto de AOD de la OCDE para interpretar los flujos actuales de la CSS deberíamos responder parafraseando a Max Weber: la utilidad de un concepto debe juzgarse no por su durabilidad sino por su capacidad de explicar la realidad.